2017年10月10日上午，財經(jīng)院2017年第15期“雙周財經(jīng)論壇”在中冶大廈9層第二會議室舉行，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院劉守英教授作了題為“土地資本化與中國經(jīng)濟發(fā)展”的報告。論壇由財經(jīng)院副院長夏杰長主持，財經(jīng)院黨委書記杜志雄及各部、室、處40余人聆聽報告并參與討論。

        開宗明義，報告提出，中國土地制度變革創(chuàng)造的土地資本是快速結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變階段資本的重要來源。相比工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差、農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，土地資本化在一定程度上被忽視了，值得深入研究。

        針對土地資本化的問題，報告逐一從土地資本化的制度過程、發(fā)展階段、以地謀發(fā)展模式的困境三個方面進(jìn)行詳細(xì)闡釋。

        首先，報告介紹了土地資本化的制度過程。相關(guān)改革之前，土地供應(yīng)采用無償、無限期流動的方式。1987年《土地管理法》規(guī)定，行政劃撥和有償出讓。1988年修改《憲法》規(guī)定，土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。1990年國務(wù)院發(fā)布《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確，土地使用權(quán)可以采用協(xié)議、招標(biāo)和拍賣。1998年土地管理法規(guī)定，國家依法實行國有土地有償使用制度。2002年5月國土資源部《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》第11號令要求，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。2004年國務(wù)院28號文規(guī)定，工業(yè)用地必須實行招拍掛。2008年開始，成立平臺公司和土地抵押。這些制度安排為土地資本化提供了保障，并帶動了土地逐漸資本化的三個階段。

        其次，報告進(jìn)一步詳述了土地資本化的三個階段。第一階段時間是1998-2004年，主要特征是：土地有償協(xié)議出讓，土地出讓收入沒有大幅增長，地方政府以地園區(qū)工業(yè)化。第二階段時間是2004-2008年，主要特征是：經(jīng)營性用地招拍掛，工業(yè)用地招拍掛，土地出讓收入大幅增長，加快城市化實現(xiàn)土地收入最大化。第三階段時間是2008-2015年，主要特征是：土地依賴性社會，土地出讓成本上升、收益下降，土地抵押面積和土地融資支撐，工業(yè)用地占比下降、工業(yè)讓位與服務(wù)業(yè)發(fā)展，地產(chǎn)泡沫化。簡言之，土地資本化經(jīng)歷了園區(qū)經(jīng)濟、土地出讓金、土地抵押融資三個階段，并且當(dāng)前所處的土地融資階段潛藏大量風(fēng)險。

        接著，報告指出以土地資本化獲取經(jīng)濟發(fā)展的模式，可能難以持續(xù)。因為存在以下幾點困境：第一，繼續(xù)放土地拉不快增長了；第二，以地招商引資的效力減退；第三，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步扭曲與結(jié)構(gòu)改革背道而馳；第四，部分城市和用途土地抵押值被高估的風(fēng)險；第五，土地償債能力可能被高估。這里，劉教授詳細(xì)論述了基于土地抵押擴大地方投資的地方債風(fēng)險問題，認(rèn)為地方的真實償債能力被“高估”。報告估算，2010-2015年間，承諾用土地出讓收入償還的債務(wù)平均占比在40%左右，如果地價下跌（或者局部地區(qū)的地價下跌），部分地方政府可能面臨難以償債的風(fēng)險。

        最后，報告給出了走出土地依賴性社會的一些建議，主要包括：土地結(jié)構(gòu)改革推動國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革；城市化從單向轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動；鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與農(nóng)村土地改革等。

（綜合經(jīng)濟戰(zhàn)略研究部劉誠供稿）