堅持走中國特色城市高質(zhì)量發(fā)展道路

　　——《習近平經(jīng)濟文選》第一卷學習體會

　　中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院服務(wù)經(jīng)濟研究部與中國市場學會聯(lián)合黨支部書記 李 超

　　城市作為人類文明的重要載體和經(jīng)濟社會發(fā)展的核心引擎，在國家現(xiàn)代化發(fā)展進程中占據(jù)著舉足輕重的地位。《習近平經(jīng)濟文選》第一卷收錄了《在中央城鎮(zhèn)化工作會議上的講話》和《做好城市工作的基本思路》兩篇重要文稿，從城市發(fā)展的根本規(guī)律和我國的基本國情出發(fā)，深刻闡述了新時代我國城市工作的重要意義、階段目標和方法路徑，對于解決好當前發(fā)展階段所面臨的現(xiàn)實問題，堅定不移走好中國特色城市高質(zhì)量發(fā)展道路，具有極為重要的理論和實踐意義。

　　一、堅持以人民為中心和黨的全面領(lǐng)導

　　馬克思主義唯物史觀認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的決定性力量。堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”，將人民對美好生活的向往作為城市發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，是習近平總書記關(guān)于城市工作的核心理念，也是中國式現(xiàn)代化進程中城市建設(shè)和發(fā)展的根本遵循。在城市發(fā)展進程中，人民既是城市建設(shè)的參與者，也是城市發(fā)展成果的共享者，城市規(guī)劃、建設(shè)和治理都要以改善人民生活、增進人民福祉為首要任務(wù)。城市工作不能僅僅追求高樓大廈、商業(yè)開發(fā)和物質(zhì)現(xiàn)代化，而忽視居民的生活便利性和幸福感，應(yīng)牢固樹立人民至上的價值追求，推動城市從“物的發(fā)展”向“人的發(fā)展”轉(zhuǎn)型，充分調(diào)動廣大人民群眾參與城市建設(shè)的積極性和主動性。

　　習近平總書記指出，“我們黨來自人民、扎根人民、造福人民，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨”。加強和完善黨對城市工作的領(lǐng)導，不僅是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的組織保障，也是推動城市治理現(xiàn)代化的核心要求和重要前提。黨和政府在城市發(fā)展中發(fā)揮著領(lǐng)航作用，要制定科學合理的政策法規(guī)，加強城市規(guī)劃和管理，提供完善的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施體系。各級黨組織要善于調(diào)動社會各領(lǐng)域、各階層的積極性、主動性和創(chuàng)造性，凝聚全社會的智慧和力量，共同推動城市治理水平的提升。通過發(fā)揮政府的有形之手加強規(guī)劃和政策引導，利用市場的無形之手促進資源高效配置，依靠人民群眾的勤勞之手推動城市建設(shè)，構(gòu)建黨的領(lǐng)導下政府、市場和個體協(xié)同共治的現(xiàn)代化城市治理體系。

　　二、高度重視城市生態(tài)文明建設(shè)

　　生態(tài)環(huán)境是城市發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，良好的生態(tài)環(huán)境是城市最普惠的民生福祉。習近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”重要論斷，深刻闡明了生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的辯證關(guān)系，為生態(tài)城市建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)和行動指南。生態(tài)城市建設(shè)的核心在于尊重自然和保護自然，將生態(tài)保護貫穿城市發(fā)展的全生命周期，合理布局城市空間，劃定生態(tài)保護紅線，讓城市天更藍、水更清、地更綠，使城市不僅成為經(jīng)濟繁榮發(fā)展的空間載體，也成為人與自然和諧共生的美好家園。習近平總書記多次強調(diào)，“城市建設(shè)要以自然為美”，提倡融入現(xiàn)有的山水脈絡(luò)與獨特風光，讓居民“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，提倡建設(shè)“生態(tài)城市”“海綿城市”“無廢城市”“花園城市”等新型城市形態(tài)，形成自然生態(tài)與城市發(fā)展的雙贏格局。

　　將生態(tài)保護融入城市建設(shè)，是實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在具體實踐中，通過優(yōu)化城市空間布局、推進綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高資源能源利用效率，全面提升城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。在城市規(guī)劃和建設(shè)中，要把以人為本、注重自然、傳承歷史、綠色低碳的發(fā)展理念貫徹實施到建筑設(shè)計、裝飾設(shè)計、園林設(shè)計、景觀環(huán)境設(shè)計、市政工程設(shè)計之中，引導全社會建立起綠色環(huán)保的觀念意識，注重保護自然生態(tài)系統(tǒng)，強化對河流、濕地、森林等自然資源的保護和修復。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，以新能源等節(jié)能環(huán)保技術(shù)為重點，加快推動綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟和低碳經(jīng)濟發(fā)展，淘汰高耗能高污染產(chǎn)業(yè)，引導傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。在市民生活層面，推行生產(chǎn)、流通、消費全過程的資源節(jié)約，有序利用階梯收費、價格杠桿、稅收補貼等手段，大力提高能源資源利用效率，倡導綠色生活方式，推進垃圾分類、節(jié)能減排等環(huán)保行動。在綠色建造方面，大力發(fā)展裝配式建筑，促進建筑材料的循環(huán)利用。通過技術(shù)創(chuàng)新和模式變革，形成綠色建造與智能建造相輔相成的良性循環(huán)，不斷提高建筑行業(yè)的綠色化、智能化水平。

　　三、加強城市歷史文化保護利用傳承

　　在城市發(fā)展的歷史長河中，歷史文化是一座城市的靈魂。傳統(tǒng)的街區(qū)、古老的建筑和獨特的風俗民情，是城市發(fā)展的寶貴財富和根基靈魂。然而，在快速城市化進程中，某些地區(qū)為了追求短期的經(jīng)濟利益和高樓大廈的城市景觀形象，不惜對歷史文化遺產(chǎn)進行大規(guī)模的拆除和改造。某些城市規(guī)劃過于貪大求洋、重表輕里，對于地標性建筑和華麗外表趨之若鶩，而對于背街小巷、地下管道則長期投入不足。這些行為不僅破壞了城市的歷史風貌和文化特色，割裂了城市發(fā)展文脈，也導致居民對城市的認同感和歸屬感大幅降低。

　　為此，習近平總書記多次對城市歷史文化保護作出重要指示，為我們在新時代做好城市歷史文化保護利用傳承指明了方向。2014年2月，習近平總書記在北京視察工作時指出，“要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發(fā)和歷史文化遺產(chǎn)保護利用的關(guān)系，切實做到在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護。”我們要充分認識到歷史文化保護利用傳承的重要性，全方位、持續(xù)性挖掘各類歷史文化遺產(chǎn)的文化價值和精神內(nèi)涵，將其融會到城市建設(shè)和城市文化塑造中，讓廣大人民群眾在日常生活中既能享受到現(xiàn)代生活的便利，又能感受到歷史文化的深厚底蘊。

　　城市歷史文化資源是不可再生、不可替代的寶貴財富，我們“要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”。在城市規(guī)劃過程中，要充分考慮歷史文化遺產(chǎn)的分布和特點，將其納入城市整體規(guī)劃之中。通過劃定歷史文化保護區(qū)、建設(shè)控制地帶等方式，明確保護范圍和建設(shè)要求，確保歷史文化遺產(chǎn)在城市發(fā)展中得到妥善保護。在城市更新過程中，要充分發(fā)揮現(xiàn)代技術(shù)手段，融入城市管理、旅游發(fā)展和社區(qū)服務(wù)，最大限度保證城市的歷史真實性、風貌完整性和生活真實性，推動歷史文化與現(xiàn)代生活的深度融合，使城市文化遺產(chǎn)煥發(fā)新的生命力。在具體改造實踐中，應(yīng)采用微改造的“繡花”功夫，而非“一刀切”式的大拆大建。既能留下歷史的記憶，又能注入一些新的元素和功能；既能看出歷史的延續(xù)，又能釋放出現(xiàn)代活力；既讓旅游在后續(xù)發(fā)展中發(fā)揮重要的力量，又不因過度商業(yè)化而對原生態(tài)文化造成消極影響。這種精細化模式要求根據(jù)實際情況具體分析、辯證施策，最大程度保留街區(qū)的歷史風貌和文化特色。

　　四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

　　全面推進鄉(xiāng)村振興，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進基本公共服務(wù)均等化，已成為新時代城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的重要議題。黨的十八大以來，我國先后完成脫貧攻堅、全面建成小康社會的歷史任務(wù)，邁入了全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。黨的十九大報告強調(diào)指出，要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”。2019年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，提出要“重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路”。黨的二十屆三中全會再次對完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出了全面部署，明確提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求”。城市工作必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，與鄉(xiāng)村振興攜手并進，確保城市繁榮不以農(nóng)村萎縮、農(nóng)業(yè)衰退、農(nóng)民貧困為代價。

　　截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過2/3，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率還不到50%，這就意味著有相當一部分人口脫離了農(nóng)業(yè)部門卻并未獲得城鎮(zhèn)戶籍。他們處于城市的邊緣、產(chǎn)業(yè)的邊緣和體制的邊緣，是當前新型城鎮(zhèn)化必須重點關(guān)注的群體。習近平總書記強調(diào)指出，“我們?nèi)娼ㄔO(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”。加快推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置的體制機制，仍是“十五五”時期我國發(fā)展改革領(lǐng)域的一項重要攻堅任務(wù)。

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率不斷提高、空間集聚不斷加速，城市體系漸趨穩(wěn)定，但在城市發(fā)展進程中也逐步出現(xiàn)了“兩極化”傾向。一方面，資源要素日益向全國性和區(qū)域性中心城市集聚，中心城市規(guī)模迅速膨脹、城市擁擠和高房價等“城市病”和負面效應(yīng)凸顯。另一方面，部分中小城市和小城鎮(zhèn)由于集聚效應(yīng)不足，難以吸引產(chǎn)業(yè)和人口流入，城市之間的“馬太效應(yīng)”日趨擴大。為此，習近平總書記在黨的二十大報告中提出，要“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。城市群、都市圈的發(fā)展不僅能夠形成合理的區(qū)域發(fā)展格局，而且能夠健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動機制，并且從政策層面上超越了長期以來“優(yōu)先發(fā)展大城市還是中小城市”的城鎮(zhèn)化路線之爭，有利于加快形成主體功能明顯、區(qū)域優(yōu)勢互補的空間發(fā)展格局和支撐體系，是新時代健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要抓手。

　　五、推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化

　　伴隨著新冠疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件對全球秩序和城市體系造成的巨大沖擊，如何借助數(shù)字化手段科學構(gòu)建輔助決策機制、不斷提升城市治理水平，以及在公共衛(wèi)生、災(zāi)害應(yīng)對、社會安全等突發(fā)公共事件面前能夠更加“及時、有效、智慧”地應(yīng)對，是新時代全社會需要進一步共同思考的核心議題。2020年，習近平總書記在浙江考察時指出，“運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路”。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也明確提出，要“以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，全面提高運行效率和宜居度，分級分類推進新型智慧城市建設(shè)”。

　　智慧城市作為信息技術(shù)與經(jīng)濟社會各領(lǐng)域深度融合的城市發(fā)展模式，已經(jīng)成為城市發(fā)展的更高階段與必然趨勢，是社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。智慧城市主要借助一整套空間化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化和可視化的技術(shù)系統(tǒng)來支撐實體城市在數(shù)字世界的信息化映射，通過建立城市管理信息系統(tǒng)和創(chuàng)建新的城市管理體制，實現(xiàn)對城市運行的精準感知、高效管理和智能決策以及治理過程數(shù)字化、管控手段數(shù)字化、績效評估數(shù)字化。這不僅僅涉及到新興技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，更涉及到城市管理、運行體制和治理層面的重大變革。

　　綜合來看，未來城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要涉及五大關(guān)鍵領(lǐng)域：一是互聯(lián)網(wǎng)與城市治理的新結(jié)合。互聯(lián)網(wǎng)可以將原有條塊化、碎片化的信息數(shù)據(jù)進行網(wǎng)絡(luò)化整合，通過構(gòu)建城市電子服務(wù)平臺、健全公共信息資源庫，突破傳統(tǒng)的時間、空間限制，推動各部門共享信息和聯(lián)動執(zhí)法，有效突破信息孤島，解決困擾基層治理的信息匱乏、協(xié)同支撐不足、重復采集錄入等問題。二是大數(shù)據(jù)在輔助決策領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。一方面，可以通過對海量、完備、多樣化的大數(shù)據(jù)進行分析、處理、挖掘，進而揭示城市治理相關(guān)問題的特征、規(guī)律與前景，實現(xiàn)城市治理決策科學化、政府服務(wù)高效化、社區(qū)治理精準化。另一方面，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)整理和分析信息，可以實現(xiàn)公共服務(wù)供給的高效化、精細化和普惠化，政府可以據(jù)此科學推斷并及時發(fā)出預警信號，實現(xiàn)多部門間的政府與公眾間的信息共享。三是人工智能在優(yōu)化城市管理服務(wù)流程方面的應(yīng)用。人工智能技術(shù)有利于輔助政府做出復雜決策、及時響應(yīng)需求與意愿聚合，催生數(shù)據(jù)化決策及智能化決策，推動政府決策的民主化和科學化，從而不斷優(yōu)化城市管理流程和服務(wù)流程，使城市管理和服務(wù)更貼近民眾需求，更加人本化和優(yōu)質(zhì)高效。四是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引發(fā)的社會治理變革。“萬物皆可聯(lián)”的應(yīng)用狀態(tài)和眾多集成性較好的App應(yīng)用，進一步增加了電子政務(wù)用戶使用的便利性。依托區(qū)塊鏈提供的更加可信的合作環(huán)境，可以加快推進城市行政審批體制改革和“放管服”改革。

　　六、走好中國特色城市發(fā)展道路

　　堅定不移走中國特色城市發(fā)展道路，一方面要樹立全國一盤棋思維，促進城市融入國家發(fā)展大局。另一方面，要基于城市和區(qū)域比較優(yōu)勢，形成差異化的發(fā)展戰(zhàn)略和分工體系。中國有330多個地級行政區(qū)，2800多個縣級行政區(qū)，約4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，近70萬個行政村。改革開放以來的經(jīng)濟高速發(fā)展所積累的資本和技術(shù)基礎(chǔ)、門類齊全的產(chǎn)業(yè)體系以及區(qū)域空間的差異化，為當下中國構(gòu)造了一個自東向西、從高收入后工業(yè)化經(jīng)濟到低收入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形態(tài)的連續(xù)譜。相對于其他國家而言，中國的各級政府是有為政府。為了促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，都在不斷地研究出臺新的政策法規(guī)，導致新的經(jīng)濟社會現(xiàn)象和新的政策工具在全國各地不斷涌現(xiàn)，這些政策實踐都亟需系統(tǒng)的理論加以總結(jié)闡釋。

　　2015年底，習近平總書記在中央城市工作會議上強調(diào)指出，“要建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路”，并基于我國城市發(fā)展的新階段和新問題，提出了“一個尊重、五個統(tǒng)籌”的系統(tǒng)發(fā)展理念，即尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體。“一個尊重、五個統(tǒng)籌”理念的提出，是對世界城市發(fā)展規(guī)律和我國城市發(fā)展實踐經(jīng)驗的高度總結(jié)和升華，為走好中國特色城市發(fā)展道路提供了重要的理論指引。

　　在新的歷史起點上推動中華民族偉大復興，必須堅持不懈地從我國城市發(fā)展的實踐中挖掘新材料、發(fā)現(xiàn)新問題、提出新觀點、汲取新營養(yǎng)，加快構(gòu)建具有中國特色的城市發(fā)展理論體系，在解決城市化與現(xiàn)代化矛盾問題上提出具有普遍適用性的中國方案。不僅可以為國內(nèi)城市發(fā)展方向提供科學指引，也為全球城市特別是發(fā)展中國家的城市化進程提供有益借鑒。在國際和區(qū)域合作中，中國積極利用“一帶一路”倡議、全球城市論壇等平臺，推動城市規(guī)劃、住房政策、交通治理和生態(tài)保護等先進經(jīng)驗交流共享，為實現(xiàn)更加公平、高效和可持續(xù)的全球城市治理體系注入新動力。

　　本文部分內(nèi)容刊載入中國城市發(fā)展研究會主編的《中國城市年鑒2024》。