深化金融體制改革 

　　建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系

　　

　　何德旭

　　

　　（發(fā)表于《金融評論》2024年第4期）

　　

　　黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》對進一步深化金融體制改革做出重大部署，明確要求完善金融監(jiān)管體系，依法將所有金融活動納入監(jiān)管，強化監(jiān)管責任和問責制度，加強中央和地方監(jiān)管協(xié)同，為建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系指明了方向。

　　

　　

　　

　　一、深刻認識建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重大意義

　　

　　黨的十八大以來，建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系被提上重要議事日程。2023年10月召開的中央金融工作會議明確指出，做好金融工作，必須以全面加強監(jiān)管，防范化解風險為重點，切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)。在黨的二十大報告有關(guān)金融非常有限的篇幅里，主要強調(diào)的就是金融監(jiān)管，包括深化金融體制改革，建設現(xiàn)代中央銀行制度，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。2023年5月18日，國家金融監(jiān)督管理總局正式掛牌，黨委書記李云澤在揭牌儀式上提出，轉(zhuǎn)變職能、提升效能，堅定踐行恪盡職守、敢于監(jiān)管、精于監(jiān)管、嚴格問責的監(jiān)管精神，不斷完善具有中國特色、時代特征的監(jiān)管體系、監(jiān)管規(guī)則，全面強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險底線。

　　

　　

　　習近平總書記高度重視金融監(jiān)管，在多個場合、多次強調(diào)加強和完善金融監(jiān)管。2017年4月，習近平總書記在主持中央政治局第四十次集體學習時強調(diào)，加強金融監(jiān)管，統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，統(tǒng)籌監(jiān)管金融控股公司和重要金融基礎設施，形成金融發(fā)展和監(jiān)管強大合力，補齊監(jiān)管短板，避免監(jiān)管空白。2017年7月，在全國金融工作會議上，習近平總書記強調(diào)，必須遵循金融發(fā)展規(guī)律，推進構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架；要以強化金融監(jiān)管為重點，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。2019年2月，在中央政治局第十三次集體學習時，習近平總書記指出，要運用現(xiàn)代科技手段和支付結(jié)算機制，使所有資金流動都置于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督視野之內(nèi)；加強基層金融監(jiān)管力量，強化地方監(jiān)管責任；要完善金融監(jiān)管制度體系，規(guī)范金融運行；要建立監(jiān)管問責制。2024年1月16日，在省部級主要領(lǐng)導干部推動金融高質(zhì)量發(fā)展專題研討班開班式上，習近平總書記指出，金融強國應當基于強大的經(jīng)濟基礎，具有領(lǐng)先世界的經(jīng)濟實力、科技實力和綜合國力，同時還應當具備一系列關(guān)鍵核心金融要素，其中之一就是強大的金融監(jiān)管。在系統(tǒng)闡述中國特色現(xiàn)代金融體系時，習近平總書記指出，要加快構(gòu)建“六大體系”，也包括完備有效的金融監(jiān)管體系。還提出，金融監(jiān)管要“長牙帶刺”、有棱有角，實現(xiàn)金融監(jiān)管橫向到邊、縱向到底。

　　

　　

　　之所以建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系、加強和完善金融監(jiān)管受到前所未有的高度重視，主要有以下幾個方面的考慮。

　　

　　

　　第一，當今世界，百年未有之大變局加速演進，國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生深刻變化，世界經(jīng)濟復蘇分化加劇，增長動力不足，不穩(wěn)定不確定不安全難預料因素明顯增多，金融風險誘因和形態(tài)更加復雜。加上，我國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生。加強和完善金融監(jiān)管是有效應對這些挑戰(zhàn)的重要方式。

　　

　　

　　第二，吸取歷史上金融危機的深刻教訓。美國次貸危機爆發(fā)的重要原因之一，就是金融監(jiān)管未能跟上金融創(chuàng)新的步伐，從而導致監(jiān)管的缺失和監(jiān)管失效。鑒于此，美國近些年提出的金融監(jiān)管改革的核心內(nèi)容，就是創(chuàng)建更加一體化和系統(tǒng)化的金融監(jiān)管體制，以適應新形勢下金融發(fā)展的需要。

　　

　　

　　第三，就我國金融自身而言，現(xiàn)代科技的廣泛應用使金融業(yè)態(tài)、風險形態(tài)、傳導路徑和安全邊界等發(fā)生重大變化，新老問題交織疊加，形勢更加復雜。金融機構(gòu)公司治理問題依然突出，金融風險處置機制還不健全，金融法制環(huán)境和信用體系建設難度大任務重，特別是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，金融與實體經(jīng)濟適配性不足、資金循環(huán)不暢和供求脫節(jié)等現(xiàn)象相互影響。概括起來，就是中央金融工作會議指出的，我國經(jīng)濟金融領(lǐng)域各種矛盾和問題相互交織，相互影響，有的還很突出。包括房地產(chǎn)金融風險、地方政府債務風險、中小金融機構(gòu)風險、外部沖擊風險等在內(nèi)的金融風險隱患仍然較多，金融服務實體經(jīng)濟的質(zhì)效不高（可以理解為金融效率不高），各種金融亂象以及金融腐敗問題屢禁不止，金融監(jiān)管和治理能力薄弱，金融監(jiān)管還存在突出的“寬松軟”問題，等等。基于此，更加需要加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管。

　　

　　

　　因此，適應推進中國式現(xiàn)代化、建設現(xiàn)代化國家、完成民族復興偉業(yè)的需要，必須加快推動金融高質(zhì)量發(fā)展，加快建設金融強國，這就要求進一步強化金融監(jiān)管，防控金融風險，創(chuàng)造寬松穩(wěn)定的金融環(huán)境，提供有力的金融支持和支撐。在這樣一些背景下，建立現(xiàn)代金融監(jiān)管體系、加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管就具有十分重要的現(xiàn)實意義。

　　

　　

　　

　　二、進一步全面加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管

　　

　　加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，根本的途徑，當然還是要深化金融體制改革。2023年3月，基于構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的金融監(jiān)管機構(gòu)職能體系的目標，著眼于在機構(gòu)設置上更加科學、在職能配置上更加優(yōu)化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效，黨中央國務院發(fā)布的《黨和國家機構(gòu)改革方案》，對金融監(jiān)管機構(gòu)、金融監(jiān)管體系進行了一次較大幅度的改革調(diào)整，為更好地履行金融監(jiān)管職責、提升金融監(jiān)管效率奠定了體制基礎。

　　

　　

　　下一步，仍然要繼續(xù)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以加強黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導為統(tǒng)領(lǐng)，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，堅持問題導向，適應構(gòu)建新發(fā)展格局、推動金融高質(zhì)量發(fā)展、建設金融強國的需要，進一步全面深化金融體制改革，建立和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。一是要進一步完善金融監(jiān)管體制制度框架。核心是加強黨對金融監(jiān)管工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，這是做好金融監(jiān)管工作的根本保證。黨的領(lǐng)導體現(xiàn)在，做好金融監(jiān)管領(lǐng)域重大工作的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實，發(fā)揮“總指揮”的作用。要加快建立現(xiàn)代中央銀行制度，履行最后貸款人職責，做好宏觀審慎監(jiān)管；進一步完善金融監(jiān)管體系，包括監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管工具或手段、監(jiān)管協(xié)調(diào)機制、行業(yè)自律機制等；強化金融穩(wěn)定保障體系建設，設立金融穩(wěn)定保障基金，著眼于更廣范圍的金融風險防范和化解，聚焦系統(tǒng)性金融風險的處置。特別是，在金融監(jiān)管制度設計和結(jié)構(gòu)安排上，要充分考慮未來環(huán)境和形勢的變化以及監(jiān)管體制的適應性，真正做到金融監(jiān)管制度隨著環(huán)境的變化能夠自我調(diào)整、自我修復、自我適應，既防止監(jiān)管松懈及對金融風險的過度寬容釀成金融危機，又避免不計成本的嚴厲管制遏制金融的創(chuàng)新與發(fā)展。

　　

　　

　　二是要進一步落實“全面監(jiān)管”，真正體現(xiàn)監(jiān)管的全面性。全面加強金融監(jiān)管是當前和今后一個時期金融監(jiān)管工作的主要任務。要在完善金融監(jiān)管體制機制的基礎上，實現(xiàn)金融監(jiān)管的全覆蓋；要依法將所有的、各類的金融活動全部納入監(jiān)管，努力消除監(jiān)管空白和盲區(qū)；要運用現(xiàn)代科技手段，適時動態(tài)監(jiān)管線上線下、國際國內(nèi)的金融業(yè)務和資金流向流量，使所有資金流動、所有金融活動都置于金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督視野之內(nèi)。

　　

　　

　　三是要進一步完善統(tǒng)一監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管，是現(xiàn)代金融監(jiān)管框架最基本的要求。自2023年金融監(jiān)管機構(gòu)改革以來，國家金融監(jiān)督管理總局負監(jiān)管總責，除證券業(yè)之外的所有金融機構(gòu)、金融市場、金融業(yè)務、金融服務和金融活動都納入到統(tǒng)一監(jiān)管體系之中，這樣可以更好地覆蓋新型金融業(yè)務及其潛在的非金融機構(gòu)，金融監(jiān)管空白、漏洞和灰色地帶問題可望得到較好的處置，也可以有效緩釋我國綜合經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的制度性錯配。除此之外，還統(tǒng)一了行為監(jiān)管，將金融消費者（投資者）保護由中國人民銀行、中國銀行保險監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會三家負責，改為由國家金融監(jiān)督管理總局一家統(tǒng)一管理；統(tǒng)一了債券發(fā)行業(yè)務，將國家發(fā)展和改革委員會的企業(yè)債券發(fā)行審核職責劃入中國證券監(jiān)督管理委員會，由中國證券監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作；對金融管理部門工作人員進行了統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了金融系統(tǒng)隊伍管理的統(tǒng)一性、規(guī)范性。現(xiàn)在，除了國家金融監(jiān)督管理總局以外，中國證券監(jiān)督管理委員會作為國務院直屬機構(gòu)，承擔資本市場監(jiān)管職責。二者之間仍然需要建立統(tǒng)一的方向性監(jiān)管機制，消除監(jiān)管扯皮、推諉、監(jiān)管套利。另外，隨著以中央金融管理部門地方派出機構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制的建立以及中央金融管理部門地方派出機構(gòu)設置和力量配備的統(tǒng)籌優(yōu)化，也需要進一步協(xié)調(diào)好中央金融監(jiān)管機構(gòu)與地方政府設立的金融監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，共同堅持統(tǒng)一監(jiān)管的基本取向。

　　

　　

　　四是要進一步完善協(xié)同監(jiān)管。習近平總書記多次指出，金融監(jiān)管是系統(tǒng)工程，金融監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門要明確責任，在市場準入、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，都要嚴格執(zhí)法，并且加強監(jiān)管協(xié)作配合。一方面，金融管理部門和宏觀調(diào)控部門、行業(yè)主管部門、司法機關(guān)、紀檢監(jiān)察機關(guān)等都有相應職責，要加強監(jiān)管協(xié)同。另一方面，要協(xié)調(diào)發(fā)揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實屬地金融監(jiān)管責任，切實提高金融監(jiān)管的有效性，防范化解金融風險。

　　

　　

　　五是要提高金融監(jiān)管的科學性和先進性。要加快推進金融監(jiān)管的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)字技術(shù)賦能，充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)與金融監(jiān)管更加深度融合的優(yōu)勢。以互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能等為代表的數(shù)字技術(shù)所具有的信息聯(lián)通、覆蓋面廣、智能高效、邊際成本低等特點，高度契合金融監(jiān)管在解決信息不對稱、擴大監(jiān)管覆蓋面、提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本、有效管理風險等方面的需求，可以更有效地支持、支撐金融監(jiān)管。要加快建設金融監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，開發(fā)有關(guān)金融監(jiān)管的智能化風險分析工具，增強金融風險監(jiān)測前瞻性、穿透性、全面性，推動行政審批、非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政處罰等各項監(jiān)管流程的標準化線上化，不斷完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，扎實推進金融監(jiān)管基礎設施建設，大幅度提升金融監(jiān)管的效率和水平。

　　

　　

　　除此之外，還要加強金融監(jiān)管基礎設施建設，不斷完善金融監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)范金融會計統(tǒng)計制度、統(tǒng)籌規(guī)劃反洗錢以及金融市場登記托管清算結(jié)算、建設金融監(jiān)管人才隊伍，為金融監(jiān)管有效運行提供保障。