黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）緊緊圍繞推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標，部署了進一步全面深化改革的系列舉措。推進中國式現(xiàn)代化，必須堅持以人民為中心的發(fā)展理念，以深化經濟體制改革為牽引實現(xiàn)高質量發(fā)展，以完善制度設計為抓手推動全體人民共同富裕。無論是實現(xiàn)高質量發(fā)展，還是推動共同富裕，都離不開深化財稅體制改革以提供強大動力和制度保障。《決定》正是按照這一要求，單列第17條系統(tǒng)說明深化財稅體制改革的具體要求，同時在部署其他領域的改革任務時提出了諸多財稅支持政策或財稅改革要求。這鮮明體現(xiàn)了財稅體制是高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分，財政是國家治理的基礎和重要支柱。
本文著眼于推進中國式現(xiàn)代化這一改革的根本目標，從構建與高質量發(fā)展相適應的財稅體制、完善推動共同富裕的財稅體制機制、提升財政治理效能三個維度，深入分析《決定》提出的財稅體制改革舉措的重要意義。其中，推動高質量發(fā)展與推動共同富裕，是推進中國式現(xiàn)代化的重中之重，需要通過深化財稅體制改革為之提供動力機制和制度保障；提升財政治理效能，是通過深化財稅體制改革推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義（韓文秀，2024），也是中國式現(xiàn)代化進程中發(fā)揮好財政職能的必然要求。
一、 構建與高質量發(fā)展相適應的財稅體制
《決定》注重發(fā)揮經濟體制改革的牽引作用，15個部分中有6個部分直接涉及經濟體制改革，主要任務是完善有利于推動高質量發(fā)展的體制機制。財稅體制是高水平社會主義市場經濟體制的重要組成部分，是影響資源配置的重要基礎制度，因而深化財稅體制改革是推動高質量發(fā)展的迫切需要（韓文秀，2024）。
（一）財稅體制為推動高質量發(fā)展提供制度保障
人類社會的現(xiàn)代化是一個持續(xù)不斷的社會變革過程，經濟的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化的最主要標志（馬敏，2016）。因而，實現(xiàn)高質量發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的本質要求之一，沒有高質量發(fā)展，就談不上社會主義現(xiàn)代化。
目前，中國已進入中高收入國家行列，正向高收入國家穩(wěn)步邁進。黨的十九大明確提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。黨的二十大進一步強調，要切實解決好發(fā)展不平衡不充分問題，堅定不移地推動高質量發(fā)展。
高質量發(fā)展以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發(fā)點和落腳點。從需求側看，與依靠投資驅動、外需拉動的傳統(tǒng)增長方式相比，高質量發(fā)展更加依靠消費驅動和內需拉動。這要求財稅政策在促進國內居民消費和促進國內國際雙循環(huán)方面發(fā)揮重要作用。從供給側看，與依靠低成本勞動、環(huán)境要素投入和固定資本形成的傳統(tǒng)增長方式相比，高質量發(fā)展更加依賴基于創(chuàng)新的全要素生產率提高和人與自然和諧的綠色發(fā)展方式。同樣地，財稅政策應在促進科技創(chuàng)新、發(fā)展新質生產力和實現(xiàn)綠色轉型方面發(fā)揮重要作用。從財力保障來看，與很大程度上依賴土地財政等不可持續(xù)的原有融資方式相比，高質量發(fā)展更加依靠以稅收為主的規(guī)范的政府收入體系來為現(xiàn)代化進程融資。從發(fā)展成果來看，與更加注重物質財富積累的傳統(tǒng)增長方式相比，高質量發(fā)展更加注重精神財富積累和人的全面發(fā)展。
財政是國家治理的基礎和重要支柱。作為進一步全面深化改革的重點領域之一，深化財稅體制改革的首要目標即是適應我國社會主要矛盾變化，加快完善有利于高質量發(fā)展的財稅體制機制，為推進中國式現(xiàn)代化建設持續(xù)注入強大動力，提供堅實的物質基礎和制度保障。
（二）推動高質量發(fā)展需要應對的風險挑戰(zhàn)
當前，我國經濟高質量發(fā)展已取得很大進展，但也面臨不同程度的內外部挑戰(zhàn)。例如，經濟面臨較大的下行壓力，發(fā)展不平衡不充分的問題依然突出；新一輪科技革命和產業(yè)變革正深刻重塑全球經濟格局，國際競爭環(huán)境日益激烈，不確定性因素顯著增多。這一系列變化既為我國的發(fā)展帶來了新機遇，也帶來了新挑戰(zhàn)，對深化財稅體制改革提出了新要求。
1. 科技創(chuàng)新能力不強是推動高質量發(fā)展的卡點瓶頸
實現(xiàn)高質量發(fā)展，科技創(chuàng)新是核心驅動力，但我國當前正面臨創(chuàng)新能力與高質量發(fā)展要求不匹配的嚴峻挑戰(zhàn)。產業(yè)體系雖規(guī)模龐大，卻存在不強、不精的問題，關鍵核心技術受制于人的狀況尚未得到根本性改變，頂尖科技人才仍然稀缺。這背后深層次的原因在于我國基礎研究和原始創(chuàng)新能力薄弱、關鍵核心技術攻關能力不強、產業(yè)體系與科技創(chuàng)新融合不緊密、高水平科技人才培養(yǎng)和集聚機制滯后等。特別是在以大數(shù)據(jù)和大模型為支撐的人工智能迅速發(fā)展的背景下，上述問題不僅使我國自主科技創(chuàng)新能力的進一步提升面臨嚴峻考驗，還制約了我國經濟發(fā)展方式的綠色轉型。
2. 發(fā)展不平衡不充分是推動高質量發(fā)展面臨的突出問題
發(fā)展不平衡問題既體現(xiàn)在不同領域之間發(fā)展失衡（如城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展），也體現(xiàn)在經濟內部結構不協(xié)調（如消費和投資失衡、內需和外需失衡）；發(fā)展不充分問題既體現(xiàn)為數(shù)量層面的重點領域的關鍵環(huán)節(jié)存在短板和弱項，也體現(xiàn)為質量層面的發(fā)展質量和效益不高、全面性不足、包容性欠缺（李海艦、杜爽，2022）。其中，國內消費需求疲弱成為經濟持續(xù)健康發(fā)展的最大約束。追根溯源，消費需求約束源于新中國成立初期為國家工業(yè)化融資而建立的計劃經濟體制和城鄉(xiāng)二元經濟模式對居民消費形成壓縮。依據(jù)傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略而形成的資源配置機制、利益分配機制以及公共服務供給機制等，具有不利于平衡發(fā)展和充分發(fā)展的特征，又反過來進一步強化了發(fā)展的不平衡不充分，且現(xiàn)有的體制機制缺乏相應的調節(jié)能力。
3. 復雜嚴峻的國際環(huán)境是推動高質量發(fā)展的外部壓力
當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調整，同時，世紀疫情影響深遠，逆全球化思潮抬頭，單邊主義、保護主義明顯上升，世界經濟復蘇乏力，局部沖突和動蕩頻發(fā)，全球性問題加劇，這對國際社會的穩(wěn)定與發(fā)展構成嚴峻挑戰(zhàn)。在此背景下，國際經濟合作和競爭局面發(fā)生深刻變化，各國貿易保護主義措施增加，全球經濟治理體系和規(guī)則經歷重大調整，不僅對多邊貿易體系構成沖擊，也阻礙了全球化發(fā)展。
（三）健全符合高質量發(fā)展要求的財稅體制
為推動高質量發(fā)展，《決定》從構建高水平社會主義市場經濟體制、健全推動經濟高質量發(fā)展體制機制、構建支持全面創(chuàng)新體制機制、健全宏觀經濟治理體系、完善高水平對外開放體制機制等各個方面做出了重要的戰(zhàn)略部署，并對深化財稅體制改革提出了要求。落實這些改革要求，對于促進高質量發(fā)展意義重大。
1. 聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，進一步深化財稅體制改革
堅持社會主義市場經濟體制改革方向是我們過去取得經濟成就的成功經驗，構建高水平社會主義市場經濟體制是中國式現(xiàn)代化的重要保障，進一步深化財稅體制改革應聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制來進行。一是財稅體制改革應服務于建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，確保市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。按照正確處理好政府與市場關系的要求，《決定》要求“規(guī)范地方招商引資法規(guī)制度，嚴禁違法違規(guī)給予政策優(yōu)惠行為”，即要求積極清理和廢除那些與構建全國統(tǒng)一大市場相沖突的財稅制度規(guī)定，為市場主體公平競爭創(chuàng)造良好環(huán)境。政府應聚焦于外部性強或市場失靈的領域進行資源配置，《決定》要求“建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制”。二是財稅體制改革應服務于推動要素自由流動。《決定》在完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，健全全國統(tǒng)一的社保公共服務平臺，加快農業(yè)轉移人口市民化等方面都提出了明確的改革要求，為勞動力要素的自由流動提供堅實保障。
2. 堅定實施擴大內需戰(zhàn)略，為高質量發(fā)展注入新動能
高質量發(fā)展要求推動消費驅動和內需拉動成為未來經濟增長的主導力量，因此深化財稅體制改革必須堅定不移地實施擴大內需戰(zhàn)略。具體舉措包括:一是通過要素市場化改革和社保制度改革，提高勞動要素市場價格，從而提高初次分配中勞動收入占比。二是通過再分配和三次分配，減輕中低收入者的稅收負擔，提高其實際購買力。其中，從稅制看，要健全有利于高質量發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度。為提升稅收調節(jié)收入分配功能，《決定》提出，健全直接稅體系，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，規(guī)范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行勞動性所得統(tǒng)一征稅；完善房地產稅收制度。從財政支出看，要加大對民生領域的投入力度，聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等關鍵環(huán)節(jié)，不斷提升公共服務質量和水平，以增強居民消費信心和能力，進一步釋放內需潛力。同時，通過完善財政轉移支付等提升基層政府財政保障能力，推進基本公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，讓人民群眾共享改革發(fā)展成果。
3. 堅持問題導向、目標導向，促進科技創(chuàng)新發(fā)展和全面綠色轉型
第一，構建支持全面創(chuàng)新的財政體制，促進生產要素向發(fā)展新質生產力集聚，加速實體經濟和數(shù)字經濟深度融合，推動生產力升級（黃坤明，2024）。為強化對創(chuàng)新的支持保障，財稅體制改革應堅持問題導向，著重解決關鍵核心技術“卡脖子”難題。具體舉措包括：（1）強化基礎研究保障。優(yōu)化基礎研究領域布局，持續(xù)加大基礎研究投入，提高科技支出用于基礎研究的比重，完善競爭性支持和穩(wěn)定支持相結合的基礎研究投入機制。（2）推動創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈資金鏈人才鏈一體貫通。首先，加快促進科研成果轉化。增加對轉化成功項目的財政獎勵和補貼力度，加大科技成果的研發(fā)費用稅前扣除、加速折舊等稅收優(yōu)惠力度。其次，為企業(yè)科技創(chuàng)新提供資金支持。建立健全創(chuàng)新資金引導與激勵機制。《決定》要求“更好發(fā)揮政府投資基金作用”，基于此，應進一步完善多元化、多層次的科技創(chuàng)新投融資體系，為科技創(chuàng)新項目提供充足的資金保障與風險控制。最后，加大對科研人員的政策傾斜。給予科研人員合理的稅前扣除優(yōu)惠政策、優(yōu)惠稅率等，降低其稅收負擔。
第二，構建生態(tài)文明建設的財稅支撐體系，以應對環(huán)境挑戰(zhàn)，促進綠色發(fā)展。具體舉措包括：（1）建立并完善綠色稅制。完善資源有償使用制度和生態(tài)補償機制，推進環(huán)境稅、資源稅等綠色稅種改革，促進資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境保護。（2）優(yōu)化財政支出結構。加大對污染防治、生態(tài)修復、綠色發(fā)展等領域的財政投入力度，確保生態(tài)文明建設各項任務得到充足的資金支持，推動經濟社會向綠色低碳轉型。（3）強化政策激勵，推動企業(yè)生產方式綠色轉型升級。通過實施稅收優(yōu)惠政策（如環(huán)保設備購置抵免、綠色稅收減免等），同時優(yōu)化政府綠色采購政策，引導企業(yè)加大環(huán)保投入，支持綠色技術創(chuàng)新與產業(yè)升級，推動經濟社會綠色可持續(xù)發(fā)展。
4. 支持高水平對外開放，推動加快構建新發(fā)展格局
“只有開放的中國，才會成為現(xiàn)代化的中國”。過去，我國通過改革開放實現(xiàn)了經濟快速增長，面向未來，需要“在更加開放的條件下實現(xiàn)更高質量的發(fā)展”。財稅體制應當在有利于發(fā)揮國內市場優(yōu)勢、增強國內國際兩個市場、兩種資源聯(lián)動效應的同時，促進加強國際經貿合作，推動普惠包容的經濟全球化。具體而言：一是穩(wěn)步擴大制度型開放，推動外貿高質量發(fā)展。（1）主動對接國際高標準經貿規(guī)則，深化外貿體制改革，強化貿易政策與財稅、金融、產業(yè)政策協(xié)同。（2）完善關稅制度，促進貿易自由化便利化。根據(jù)產業(yè)特征制定差異化的關稅減讓策略；推進通關、稅務、外匯等監(jiān)管創(chuàng)新，營造有利于新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的制度環(huán)境。（3）在產業(yè)補貼、政府采購等規(guī)則制定方面發(fā)揮作用，打造透明、穩(wěn)定和可預期的制度環(huán)境。（4）完善財稅法治建設，優(yōu)化營商環(huán)境，特別是在提供稅收征納便利性等方面，增強對跨國投資的吸引力。二是促進合作共贏開放，積極參與全球經濟治理體系的改革和建設。（1）推動全球和區(qū)域性財稅合作，加強財稅、貿易、金融等領域的多邊合作平臺建設。（2）積極回應跨國和全球共同需要，從構建人類命運共同體的視角推動和完善國際政治經濟治理新秩序，在供給全球公共產品和服務方面積極履行大國責任。
二、 加快完善推動共同富裕的財稅體制
黨的二十大報告指出，“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”。推動共同富裕，要從體制機制入手，加強制度建設，讓現(xiàn)代化建設成果更多更公平惠及全體人民。如上文所指出的，這也是通過完善收入分配制度激發(fā)消費活力、促進宏觀經濟平衡的需要。《決定》圍繞建立健全同促進全體人民共同富裕相適應的制度體系，以深化財稅體制改革和完善財政支持政策為核心提出了諸多改革要求。
（一）財稅體制影響共同富裕的理論機制
共同富裕是個內涵豐富的綜合性戰(zhàn)略目標。從習近平（2021）提出的不同階段主要目標來看，度量推動共同富裕效果好壞的關鍵指標包括兩方面：實現(xiàn)基本公共服務均等化、縮小居民收入和實際消費水平差距到合理區(qū)間。從理論上看，居民收入差距即收入分配狀況居于中心地位：它受基本公共服務均等化再分配政策的調節(jié)，決定了實際消費水平差距。
影響收入分配的財稅政策可分為三類：以個人所得稅為主體的稅收調節(jié)政策；以社會保障支出為主體的居民家庭的收入轉移性政策；以教育支出等為主體的通過人力資本間接影響收入分配的“預分配”政策。后兩者均屬于基本公共服務范疇。因而，深化財稅體制改革影響收入分配進而推動共同富裕，主要是如何更好發(fā)揮這三類政策的協(xié)調配合作用。
相關文獻對三類政策是否起到了調節(jié)收入分配，以及哪類政策效果更好進行了研究。基于OECD成員國的研究發(fā)現(xiàn)，財稅社保等政策的調節(jié)，可以讓各國的基尼系數(shù)從調節(jié)前的0.4~0.5，下降到0.3左右。其中，收入轉移性政策大約產生2/3的效果，稅收政策大約產生1/3的效果（Causa和Hermansen，2020）。岳希明和徐靜（2024）的分析指出，政策規(guī)模和累進性程度的乘積決定了各類政策調節(jié)收入分配的效果，累進性是兩類政策工具再分配效應相差懸殊的主要原因。他們進而指出，要想大幅度降低當前中國居民收入差距，應當主要在收入轉移性政策或社會保障體系上下功夫。
一些文獻強調了“預分配政策”的重要性。從數(shù)據(jù)上看，歐洲的可支配收入不平等指數(shù)要低于美國。但Blanchet等（2019）指出，美國的再分配政策調節(jié)效應事實上更強，能將收入不平等降低40%，而歐洲僅能降低25%。如何解釋這一現(xiàn)象？相關文獻強調了“預分配政策”的重要性，包括教育均等化、就業(yè)政策、最低工資等勞動力市場政策，以及醫(yī)療保健體系和其他能影響原始資產與能力分配的政策（Blanchet等，2022；Bozio等，2024；Piketty等，2018）。
（二）當前的主要挑戰(zhàn)
經過多年努力，中國已經構建起體系較完備、覆蓋面較廣、實施力度較大的推動共同富裕的政策體系，包括稅收調節(jié)政策、以社會保障為核心的收入轉移政策和以教育等為主體的“預分配”干預政策等。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心，采取有力措施保障和改善民生，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，為推動共同富裕創(chuàng)造了良好條件（江金權，2024）。但也要清醒地認識到，“我國發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展和收入分配差距較大”（習近平，2021）。當前，要扎實推進共同富裕，還面臨許多涉及深層次利益關系調整的復雜難題和挑戰(zhàn)（江金權，2024）。
1. 適應新經濟形態(tài)和統(tǒng)一大市場建設的基本公共服務體系不夠健全
我國諸多基本公共服務和社會保障項目的統(tǒng)籌層級不高，籌資、政策、管理等屬地化色彩較重。例如，醫(yī)療保險統(tǒng)籌層級主要是市縣層面。2022年啟動了職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，但主要限于政策統(tǒng)一和資金調劑，并未實現(xiàn)管理上的統(tǒng)籌。除此之外，職工類社會保險等一般以用人單位清晰的雇傭關系為存在基礎；雖然中央明確基本公共服務提供應覆蓋所有常住人口，但在現(xiàn)實運行中，部分基本公共服務項目仍僅限于當?shù)貞艏丝凇＿@種狀況與新經濟形態(tài)的蓬勃發(fā)展以及我國人口大規(guī)模流動的國情并不適應。近年來，隨著新一輪信息技術革命特別是數(shù)字經濟和平臺經濟的蓬勃發(fā)展，“快遞小哥”“外賣騎手”等新就業(yè)形態(tài)勞動者近億人。新就業(yè)形態(tài)人員一般缺乏清晰的雇傭關系。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年全國流動人口3.76億人，跨省流動1.25億人。如此大規(guī)模的流動人口和新就業(yè)形態(tài)人員，特別是2023年高達2.98億的農民工，要求參加各類社會保障項目和基本公共服務的提供應以居住地點為基礎，能夠適應不同類型的雇傭關系。但受基本公共服務與社會保障制度整合沒有完全到位，制度之間轉移銜接不夠通暢等因素的影響，部分農民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員等人群沒有納入社會保障，存在“漏保”“脫保”“斷保”的情況（習近平，2022）。
2. 再分配政策調節(jié)效果還不夠充分
2022年，全國居民人均可支配收入基尼系數(shù)為0.467，相對于2015年的低點0.462有所攀升。與部分發(fā)達國家可支配收入基尼系數(shù)在0.35左右相比較，我國的收入分配不均程度相對較高。岳希明和徐靜（2024）的研究發(fā)現(xiàn)，原因之一是各類再分配政策調節(jié)程度有限，如2018年僅能讓市場化收入基尼系數(shù)下降0.05左右，調節(jié)效應主要依賴收入轉移性政策。這與部分發(fā)達國家再分配政策能讓基尼系數(shù)下降0.15左右的水平相差較大。從政策實踐來看，雖然制度上我國諸多基本公共服務和社會保障項目實現(xiàn)了城鄉(xiāng)、人群全覆蓋，但在推進過程中一般從低層級政府統(tǒng)籌開始，因此還存在不盡合理的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、群體之間的待遇差異（習近平，2022）。如城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金顯著低于職工養(yǎng)老金的現(xiàn)象，已引起了社會廣泛關注。在發(fā)揮稅收調節(jié)功能方面，由于個人所得稅覆蓋人群非常有限，主要財產稅稅種缺失，實際效果有限。
3. 可持續(xù)發(fā)展導向的制度設計還需完善
各類基本公共服務與社會保障政策均屬于社會福利性支出，理論上存在“福利養(yǎng)懶漢”的負向激勵。諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保險項目的潛在收支缺口，與人口老齡化程度高度相關。基本公共服務支出大都屬于剛性支出，堅持可持續(xù)發(fā)展導向盡早完善制度設計，對長期內保障我國的財政安全至關重要（汪德華，2024）。從這個視角觀察，完善基本公共服務領域制度設計的改革任重道遠。例如,“政府主導并負責管理的基本保障“一枝獨大”，而市場主體和社會力量承擔的補充保障發(fā)育不夠”（習近平，2022）；職工基本養(yǎng)老保險領域如退休年齡等制度參數(shù)不盡合理，與人口老齡化形勢不相適應；醫(yī)療衛(wèi)生領域改革任務繁重；基礎教育布局與人口形勢不相適應等。
（三）注重系統(tǒng)集成深化財稅體制改革推動共同富裕
習近平（2021）指出，在高質量發(fā)展中促進共同富裕，要正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配和三次分配協(xié)調配套的制度體系，加大稅收、社保、轉移支付等政策的調節(jié)力度和精準度。按照這一總體思路，《決定》明確，必須堅持盡力而為、量力而行，完善基本公共服務制度體系。具體部署鮮明體現(xiàn)了問題導向、系統(tǒng)集成的改革要求，主要包括推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和地區(qū)協(xié)調發(fā)展，完善收入分配制度，健全社會保障體系促進可持續(xù)發(fā)展，完善基本公共服務制度體系促進人的全面發(fā)展等。
1. 推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展與地區(qū)協(xié)調發(fā)展
《決定》主要從推動農業(yè)轉移人口進城、防止農村人口返貧致貧兩個方面，對財稅支持政策和深化改革提出要求。一是推進主要由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，加快農業(yè)轉移人口市民化，讓符合條件的農業(yè)轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等的基本公共服務權利。二是要繼續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，完善覆蓋農村人口的常態(tài)化防止返貧致貧機制，特別提出要建立農村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶制度。
《決定》部署了地區(qū)協(xié)調發(fā)展的諸多重點任務。為解決地區(qū)協(xié)調發(fā)展中的諸多利益矛盾，《決定》提出三個創(chuàng)新性舉措。一是統(tǒng)籌建立糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償機制。這一改革方向事實上早已提出，但因缺乏制度性的支撐政策導致實施成果有限。對此，《決定》明確要求，“在主產區(qū)利益補償上邁出實質步伐”。二是推進生態(tài)綜合補償，健全橫向生態(tài)保護補償機制。三是針對地區(qū)產業(yè)轉移中的利益分歧，要求“完善產業(yè)在國內梯度有序轉移的協(xié)作機制，推動轉出地和承接地利益共享”。
城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，一直是中國推動共同富裕的重要挑戰(zhàn)。《決定》的相關改革部署，抓住了當前城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的兩類關鍵人群，地區(qū)協(xié)調發(fā)展中三個突出矛盾，提出了針對性的措施。在未來改革中，應當既要重視財政對解決相關問題的扶持功能，又要重視發(fā)揮財政引導改革，發(fā)揮激勵功能的作用。推進這些改革，對于以人為本縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展中的縮小地區(qū)差距，都具有重要意義。
2. 發(fā)揮稅收調節(jié)功能完善收入分配制度
《決定》要求，構建初次分配、再分配和第三次分配協(xié)調配套的制度體系。在初次分配環(huán)節(jié)，《決定》提出了要素分配政策制度的諸多改革目標。在再分配環(huán)節(jié)，《決定》圍繞完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節(jié)機制，提出了諸多改革要求。在稅收政策領域，《決定》提出優(yōu)化稅制結構要堅持有利于社會公平的標準，具體部署上要求健全直接稅體系，規(guī)范經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，實行個人所得稅勞動性所得統(tǒng)一征稅。而社會保障體系和轉移支付類政策是重點，《決定》做了專題部署。第三次分配是指支持發(fā)展公益慈善事業(yè)。從國際經驗看，支持政策主要是政府利用稅收優(yōu)惠政策激勵居民和企業(yè)在自愿的基礎上慈善捐贈。
完善收入分配制度涉及面廣，以上內容主要涉及稅收調節(jié)。而按照前文分析，社會保障體系所發(fā)揮的再分配效應，部分基本公共服務項目所發(fā)揮的預分配功能更為重要。因而，改善收入分配狀況，應當堅持系統(tǒng)施策，協(xié)調推進。
3. 健全社會保障體系促進可持續(xù)發(fā)展
黨的二十大報告提出，“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。《決定》圍繞這一總體目標提出若干具體改革舉措。在“覆蓋全民”方面，要求健全靈活就業(yè)人員、農民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴大失業(yè)、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關系轉移接續(xù)政策。在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一”方面，要求健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險籌資和待遇合理調整機制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金，推進基本醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌。在“安全規(guī)范”方面，要完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，健全全國統(tǒng)一的社保公共服務平臺，健全社保基金保值增值和安全監(jiān)管體系，加強醫(yī)保基金監(jiān)管。在“可持續(xù)多層次”方面，要求深化醫(yī)保支付方式改革，加快發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險體系，擴大年金制度覆蓋范圍，推行個人養(yǎng)老金制度，發(fā)揮各類商業(yè)保險補充保障作用。
可以看出，社會保障領域的改革任務繁多復雜，社會關注度高。未來推進相關改革時，應做好政策設計，注重相關政策成本的長期精算，做好公共溝通。
4. 完善基本公共服務制度體系促進人的全面發(fā)展
人的全面發(fā)展，與全體人民共同富裕相輔相成。人的全面發(fā)展首先體現(xiàn)在充分提升、全面挖掘人力資本的潛力，這將為實現(xiàn)全體人民共同富裕打下堅實的基礎。《決定》主要從促進人口高質量發(fā)展、完善公共教育服務供給機制、完善就業(yè)優(yōu)先政策、積極應對人口老齡化等幾個方面，對財稅支持政策和財稅改革提出了要求。
一是鼓勵生育，要健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發(fā)展。為實現(xiàn)這一目標，《決定》提出了綜合激勵性財稅政策：完善生育支持政策體系和激勵機制；通過建立生育補貼制度、提高基本生育和兒童醫(yī)療公共服務水平、加強普惠育幼服務體系建設、加大個人所得稅抵扣力度等方式，有效降低生育、養(yǎng)育、教育成本；推動相關公共服務隨人走，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動。二是要求建立同人口變化相協(xié)調的基本公共教育服務供給機制，高度關注教育在促進社會公平方面的功能。《決定》要求“完善義務教育優(yōu)質均衡推進機制，探索逐步擴大免費教育范圍”。三是健全高質量充分就業(yè)促進機制，完善就業(yè)公共服務體系和重點群體就業(yè)支持體系，健全終身職業(yè)技能培訓制度。四是要求完善發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產業(yè)政策機制，包括按照自愿、彈性原則，穩(wěn)妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革；優(yōu)化基本養(yǎng)老服務供給，加快補齊農村養(yǎng)老服務短板；加快建立長期護理保險制度。五是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。
可以看出，《決定》部署的完善基本公共服務制度體系的相關舉措，可以適應人在不同生命周期階段的需要，發(fā)揮培養(yǎng)、激發(fā)人力資本的功能，進而發(fā)揮出預分配功能。總體而言，推進相關改革需要增加財政投入，但在增加投入的同時更要重視完善政策設計，切實發(fā)揮財政資金的激勵和幫扶功能。
三、 提升財政治理效能、推進中國式現(xiàn)代化
深化財稅體制改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義（韓文秀，2024）。按照《決定》的部署，財政必須適應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，固根基、揚優(yōu)勢，補短板、強弱項，圍繞構建全國統(tǒng)一大市場、健全宏觀經濟治理體系，加快完善稅收制度和財政體制，加強與其他改革協(xié)同配套，全面落實現(xiàn)代預算管理要求，把我國的制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能（韓文秀，2024）。
（一）中國式現(xiàn)代化過程是財政治理效能提升的過程
從歷史上看，黨中央將治理效能提升作為財稅體制改革的重要目標尚屬首次。一方面，這源于推進中國式現(xiàn)代化離不開財政的保障與支撐，體現(xiàn)了財政在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮基礎和重要支柱作用。換言之，當前和今后一個時期是黨中央確立的以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，在這一時期內，必須提升財政治理效能。另一方面，《決定》再一次強化了曾貫穿于中國革命建設改革全過程的財政調控（王紹飛，1989）與治理（高培勇，2023）。中國革命建設改革取得巨大成功的背后都離不開國家財政能力的明顯增強和財政治理效能的顯著提升（何代欣，2024）。財政治理從來不止于財政本身。我們應當從戰(zhàn)略全局高度去理解財稅體制和制定財政政策，從發(fā)展大局角度去推進財稅改革和塑造財政能力。
具體來講，實現(xiàn)財政治理效能提升需要關注中央與地方關系、統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩個關鍵點。前者涉及預算改革、財政體制改革等深化財稅體制改革的核心內容，體現(xiàn)了財稅體制是影響資源配置的重要基礎制度，以及財政政策是宏觀調控的重要工具；后者則關乎發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者間關系的彼此協(xié)調，體現(xiàn)在健全預算與政府債務管理制度，更好發(fā)揮政府債務促進經濟社會發(fā)展的積極作用等工作任務之中。
（二）當前提升財政治理效能的主要挑戰(zhàn)
財政治理效能關系到中央和地方“兩個積極性”的發(fā)揮，關系到“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”，關系到如何利用好有限的財政資金。自黨的十八大以來，我國通過財稅改革提升財政治理效能已取得諸多成績，但從適應推進中國式現(xiàn)代化的迫切要求來看，還有很多挑戰(zhàn)需要應對。
1. 中央與地方財政關系有待完善
首先，現(xiàn)有財政體制為中央集中財力辦大事要事奠定了良好基礎，取得了突出成績。下一步要繼續(xù)支撐和保障鄉(xiāng)村振興、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略等部署實施，則需要在財政緊平衡狀態(tài)下更好發(fā)揮財政資金效果，起到“四兩撥千斤”的杠桿作用。相關工作也有賴于地方政府的積極配合。
其次，增加地方自主財力是發(fā)揮中央和地方兩個積極性的重要前提。過去13年，中央對地方的轉移支付規(guī)模逐年加大，從2012年的4.5萬億元增長到2024年的10.2萬億元，增長了127%。上述工作有力促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展和基本公共服務均等化。地方財政本級收入占比逐步降低，自主財力逐步減少已成亟須調整的內容。為此，《決定》提出拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限。
最后，合理的事權與支出責任劃分還需加快。這事關形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任與財力相適應的制度。由于一些體制機制原因和突發(fā)事件，地方事權較多、支出責任較重與財力不匹配的情況時有發(fā)生，突出體現(xiàn)在近年來地方財政支出規(guī)模（含轉移支付）占財政總支出規(guī)模超過85%。
2. 預算統(tǒng)籌與提升績效的要求更為迫切
當前財政收支較為緊張的格局決定了，一是在收入上，要加強財政資源和預算統(tǒng)籌，增強預算對落實黨和國家重大政策的保障能力。其中，如何完善國有資本經營預算，強化其國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障能力至關重要。二是在支出上，強化對預算編制和財政政策的宏觀指導，是財政活動上升到國家層面、全局高度的直接體現(xiàn)。這是將黨中央戰(zhàn)略意圖體現(xiàn)到預算編制和執(zhí)行的全過程的必然要求。具體來看，支出標準是預算編制的依據(jù)，做到動態(tài)調整有賴于明確公共服務成本、提供數(shù)量和質量。實踐中廣受關注的零基預算改革，值得進一步強化。零基預算改革本質上是要打破預算切塊的固化僵化格局，實現(xiàn)更加靈活有效的管理舉措來“過緊日子”。三是在管理上，提升績效和加強監(jiān)督是兩個重點。要強化公共服務的事前評估和評價結果應用。這在過去數(shù)年中已逐步推開。接下來的工作是要對那些涉及多層級政府、多職能部門的復雜集成公共服務進行評估，并有效區(qū)分不同責任主體和績效改進方向。
3. 完善政府債務管理制度還需再加力
一是如何加快建立同高質量發(fā)展相適應的政府債務管理機制。這當中不僅有地方政府債務，還包括中央政府債務及債務結構。二是建立防范化解隱性債務風險長效機制的任務急迫。政府債務監(jiān)測監(jiān)管體系建設涉及跨層級、跨部門協(xié)調。財政部門與金融部門的微觀協(xié)作機制亟須常態(tài)化。防范化解隱性債務風險要考慮增量與存量的關系，還要注意動態(tài)博弈風險問題（汪德華，2024）。三是如何加強專項債管理與加快融資平臺轉型。專項債使用范圍擴大是大勢所趨。作為公共資本金主要來源，專項債領域、規(guī)模、比例的擴大將成為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長和穩(wěn)就業(yè)的抓手。將政府“有形之手”和市場“無形之手”有效結合，完善債務限額分配機制、提升資金管理運行效率是接下來的工作重點。
（三）提升財政治理效能的總體思路
圍繞當前提升財政治理效能的兩個關鍵點，《決定》提出應對主要挑戰(zhàn)的兩條邏輯線索：一是完善中央與地方關系要將增強地方自主財力和更好調動兩個積極性有機結合，直面加強中央事權和支出責任的具體工作，全力激發(fā)地方推動經濟高質量發(fā)展的工作熱情；二是在發(fā)展、穩(wěn)定和安全三者間關系的彼此協(xié)調更加困難的局面下，加快健全現(xiàn)代預算制度，明確地方債務精細化、科學化管理——探索建立同高質量發(fā)展相適應的預算與政府債務管理機制；建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制；把加強地方政府專項債管理、推動地方融資平臺轉型和優(yōu)化政府投資作為改革重點，真正落實統(tǒng)籌發(fā)展和安全的財政要義。
1. 完善中央與地方財政關系要瞄準重點挑戰(zhàn)、找準關鍵環(huán)節(jié)和制定可行策略
延續(xù)黨的十九大提出的“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”總體思路，《決定》為緩解當前地方財力較困難局面，提出了綜合性舉措。一是增加地方自主財力，其中包括：拓展地方稅源，適當擴大地方稅收管理權限；規(guī)范非稅收入管理，適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理。二是減少地方支出壓力，主要措施是支出責任適度上移，即“適當加強中央事權、提高中央財政支出比例”。三是完善財政轉移支付體系，彌補地方收支缺口。特別是針對基層財力特別困難的情況，將提升市縣財力同事權相匹配程度。
在具體推進上，一是收入劃分可考慮財政體制改革、預算改革和行政體制改革的協(xié)同推進。具體來看，如推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方的安排，就要考慮中央與地方收入劃分、稅收征管能力等因素，還應與擴內需、促消費等宏觀目標有機協(xié)調；再比如把城市維護建設稅、教育費附加、地方教育附加合并為地方附加稅，授權地方在一定幅度內確定具體適用稅率，就有必要細致研究各地財力狀況、經濟發(fā)展水平等因素，避免越是相對落后地區(qū)，地方籌集收入壓力越大、自定稅率標準越高的情況發(fā)生。同樣的邏輯也適用于這次提出的“適當下沉部分非稅收入管理權限，由地方結合實際差別化管理”等內容。二是充分理解進一步理順中央和地方財政關系，加快形成穩(wěn)定的各級政府事權、支出責任與財力相適應的制度建設的緊迫性。可把加強中央事權和保障地方財政穩(wěn)定運行結合起來，作為優(yōu)先完成的緊要工作。轉移支付制度調整應保持彈性，不拘泥于片面降低專項轉移支付和提升一般性轉移支付的慣性思維，還可以探索把轉移支付作為推動中央和地方事權與支出責任科學劃分的制度保障和資金保障。
2. 加快健全現(xiàn)代預算制度
加快健全現(xiàn)代預算制度是推進財政改革和提升財政治理效能的“牛鼻子”。以黨的十八屆三中全會提出的預算管理制度改革取得的成就為基礎，《決定》提出一系列進一步改革與完善預算制度的新要求，提升預算編制的系統(tǒng)化、精細化、標準化、法治化水平，特別是強化宏觀指導，強化國家重大戰(zhàn)略任務和基本民生財力保障。具體任務來看，健全預算制度要體現(xiàn)在：在收入上，加強財政資源統(tǒng)籌，要求把依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理；在支出上，深化零基預算改革；在管理上，更加突出績效導向（曲哲涵，2024），特別提出要“加強公共服務績效管理，強化事前功能評估”。總體上看，健全預算制度的改革目標，主要是圍繞發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，聚焦落實全面規(guī)范、公開透明等要求，補齊體制機制短板，強化預算剛性約束，持續(xù)提升預算管理水平和財政治理效能（韓文秀，2024）。
3. 完善政府債務管理制度
統(tǒng)籌發(fā)展和安全要求提升財政改革的全局意識，把經濟社會高質量轉型發(fā)展作為檢驗財政改革成敗和財政治理效能提升的依據(jù)。《決定》提出，要完善政府債務管理制度，建立全口徑地方債務監(jiān)測監(jiān)管體系和防范化解隱性債務風險長效機制，加快地方融資平臺改革轉型，以確保財政長期安全與穩(wěn)健。
落實改革要求，要準確研判全面深化改革階段的政府債務管理新特點，始終把資金全鏈條管理和風險防控作為核心工作，通過機制建設更好發(fā)揮政府各部門協(xié)同監(jiān)管和債券市場有效約束。這當中政府債務融資的總空間、不同層級政府債務負擔規(guī)模的大小及其與經濟增長、債務成本、支出需求之間的關系，亟待細致研究。還要將隱性債務化解和平臺公司轉型作為重點領域，財政金融共同努力實現(xiàn)風險的軟著陸。融資平臺轉型不僅是防風險的管理需要，也是土地與房地產市場調整轉型后的必然。融資平臺轉型一方面要做好融資接續(xù)，防止“一刀切”帶來的風險；另一方面也要減少政府對轄區(qū)內融資平臺的依賴，從源頭上杜絕變相舉債。上述工作的展開可授權各地因地制宜展開探索。
四、結 語
深化財稅體制改革，不僅體現(xiàn)在《決定》第17條的專題部署中，還體現(xiàn)在《決定》提出的諸多其他領域改革任務中。深化財稅體制改革，在《決定》整體部署的進一步全面深化改革中具有重要地位。其最終目標導向是為推進中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度支撐，具體目標指向包括推動高質量發(fā)展、推動共同富裕和提升財政治理效能。
本文按照推動高質量發(fā)展、推動共同富裕和提升財政治理效能三個領域，依次分析深化財稅體制改革影響各領域的理論機理，各領域當前存在的主要挑戰(zhàn)，進而梳理《決定》針對各領域部署的諸多改革舉措的重要意義。本文發(fā)現(xiàn)，《決定》部署的深化財稅體制改革，鮮明體現(xiàn)了問題導向和系統(tǒng)集成原則，必將為推進中國式現(xiàn)代化提供強大動力和制度支撐。為發(fā)揮深化財稅體制改革的有效功能，要敢于直面利益矛盾，堅持上下協(xié)同、條塊結合，以釘釘子精神抓好改革落實。
來源：《財貿經濟》公眾號